In deze bijdrage wordt, naar aanleiding van de op 1 februari 2007 in werking getreden wetgeving inzake de erkenning van rechtspersoonlijkheid, in het bijzonder ingegaan op de regels die beogen erganisaties te treffen die vermoed worden terroristische activiteiten te ondersteunen. In dit eerste deel wordt ingegaan op de mogelijkheden tot bevriezing van het vermogen van deze rechtspersoon.
- Inleiding
Terrorismebestrijding door het privaatrecht staat in de belangstelling. Het WPNR wijddde er in 2005 een themanummer aan, getiteld: ‘Terrrorisme en Privaatrecht’ (nr. 6633).
Nederland heeft blijkens de wet van 20 november 2006, Stb. 600 goedkeuring gegeven aan het op 24 april 1986 te Straatsburg tot stand gekomen Europees Verdrag inzake de erkenning van de rechtspersoonlijkheid van internationale niet-gouvernementele organisaties. Deze op 1 februari 2007 in werking getreden wet voert tevens enige regels in met betrekking tot op een terrorismelijst vermelde organisaties en andere organisaties waarvan het doel of de werkzaamheid in strijd is met de openbare orde. In deze bijdrage bespreek ik summier deze nieuwe regels. Zij hebben niet alleen betrekking op bepaalde Nederlandse rechtspersonen (art. 2:20 lid 3 BW), maar ook op bepaalde buitenlandse corporaties (art. 5a en 5b Wet Conflictenrecht Corporaties).(1)2. Bevriezing van het vermogen van een Nederlandse rechtspersoon vermeld op een terrorismelijst (art. 2:20 lid 3 BW)
In december 2006 staan vier in Nederland gevestigde organisaties op een van de terrorismelijsten.(2) Een van die organisaties is Stichting Al Haramain Humanitarian Aid.(3)
Plaatsing op een terrorismelijst brengt krachtens Europese bevriezingsverordeningen mee dat onder meer tegoeden van een (vermeende) terroristische organisatie worden bevroren. De sancties die voortvloeien uit het bevriezingssysteem van de bevriezingsverordeningen en de Sanctieregeling terrorisme 2002 II (4) zien op rechtshandelingen die “een mutatie” van het vermogen teweeg zouden brengen.(5) Zo vindt bevriezing plaats van tegoeden op bankrekeningen, maar ook van andere financiële activa (zoals aandelen) en van economische middelen. Met behulp van een bevriezingsmaatregel wordt iedere wijziging in de omvang van het vermogen voorkomen. Er kunnen bijvoorbeeld geen donaties meer plaatsvinden aan organisaties vermeld op een terrorismelijst.(6) Voorts geldt een verbod voor het verlenen van financiële diensten aan een organisatie geplaatst op een terrorismelijst.Van regeringszijde is de wens geuit om ook de niet-vermogensrechtelijke activiteiten van een (vermoedelijk) terroristische organisatie stil te leggen.(7) De wetgever denkt bijvoorbeeld aan de volgende aanvullende sanctiemaatregelen: een verbod tot het werven van leden en het verbod tot het benoemen van nieuwe bestuurders. Het nieuwe derde lid van art. 2:20 BW vloeit voort uit de wens om bepaalde organisaties vleugellam te maken. Dit lid bepaalt dat een Nederlandse rechtspersoon vermeld op een EU-terrorismelijst(8) van rechtswege verboden is en niet bevoegd tot het verrichten van rechtshandelingen.(9) De enkele plaatsing op enige bevriezingslijst is voldoende voor de verbodenverklaring.(10) Rechtshandelingen van de aldus verboden rechtspersonen zijn nietig.(11) Het verboden karakter verhindert niet dat de rechtspersoon in rechte kan opkomen, hetzij tegen de plaatsing op een bevriezingslijst, hetzij tegen de aanvullende sanctiemaatregelen naar aanleiding van die plaatsing.(12)
De wetgever heeft niet gekozen voor de sanctie: ontbinding van de rechtspersoon. De wetgever verwoordt deze keuze als volgt:
“Er is niet gekozen voor de civielrechtelijke sanctie van ontbinding van de rechtspersoon, een sanctie die geldt voor rechtspersonen waarvan de rechter het doel of de werkzaamheid op grond van artikel 2:20, eerste of tweede lid, BW in strijd acht met de openbare orde. De reden hiervoor is dat de procedure van ontbinding en vereffening niet goed past in het sanctiesysteem van bevriezing van het vermogen zoals voorgeschreven door de bevriezingsverordeningen en de Sanctieregeling terrorisme 2002 II. Omdat het vermogen moet worden bevroren, is vereffening niet toegestaan. Het is bovendien mogelijk dat een organisatie op enig moment weer van de lijst wordt geschrapt. Indien de organisatie dan zou zijn ontbonden, zou er een onduidelijke situatie ontstaan ten aanzien van de status van het vermogen(13).”
Ik deel de mening van de wetgever dat de sanctie van ontbinding niet past in de doelstelling van het bevriezingssysteem.(14) De ontbinding van rechtswege zou niet doeltreffend zijn, omdat het bevroren vermogen niet kan worden vereffend. Een ander bezwaar is dat de van rechtswege ingetreden ontbinding en de vereffening eveneens automatisch en met terugwerkende kracht zouden moeten worden opgeheven na schrapping van een terrorismelijst. Dit klemt temeer omdat het een feit van algemene bekendheid is dat op de EU-lijsten eveneens organisaties prijken ten aanzien waarvan slechts een vermoeden bestaat dat zij betrokken zijn bij terroristische organisaties.
Zo is de Stichting Al Haramain Humanitarian Aid op de bevriezingslijst terecht gekomen uitsluitend vanwege de verdenking dat haar bestuursvoorzitter, A.A. Alaqeel, betrokken is bij een terroristische organisatie. Plaatsing op de lijst leidde bij het OM tot de – naar later door de Rechtbank en Hof Amsterdam verworpen – conclusie dat de werkzaamheid van deze stichting in Nederland in strijd is met de openbare orde (zie voorts onder 5).(15)
Voorts ligt de ontbinding naar mijn mening niet voor de hand, omdat de wetgever geen onderscheid wenst te maken in de sancties die gelden ten aanzien van Nederlandse rechtspersonen en de sancties die gelden ten aanzien van buitenlandse corporaties die op een terrorismelijst staan (waarover hierna meer). Een ander nadeel van ontbinding is, dat uit de jurisprudentie van de Hoge Raad(16) volgt dat een recht tot strafvordering van de rechtspersoon zou vervallen na bekendmaking van de verboden en ontbonden rechtspersoon, dus na publicatie van de aangepaste terrorismelijst in het Publicatieblad van de EU.(17)
De voorwaarde van de rechterlijke verbodenverklaring en ontbinding komt thans niet meer voor in art. 140 lid 2 Sr. Personen die de werkzaamheid van de verboden organisatie voortzetten, kunnen worden vervolgd. Het gewijzigde tweede lid van art. 140 Sr. houdt niet alleen rekening met op de voet van art. 2:20 lid 1, 2 of 3 BW verboden Nederlandse rechtspersonen, maar ook met verboden buitenlandse corporaties (art. 5a en 5b WCC).
3. Bevriezing van het vermogen van een buitenlandse corporatie vermeld op een terrorismelijst (art. 5b WCC)
Voor een buitenlandse corporatie vermeld op een terrorismelijst geldt hetzelfde als hiervoor vermeld bij art. 2:20 lid 3 BW. Het nieuwe art. 5b WCC vormt het complement van het derde lid van art. 2:20 BW. De regelingen van art. 2:20 lid 3 BW en art. 5b WCC zien op alle organisaties van binnen en buiten de EU die op een terrorismelijst zijn geplaatst.(18)
Vlas stelt dat verhaal op het vermogen van een ex art. 5b WCC verboden corporatie mogelijk is.(19) Begrijp ik het bevriezingssysteem goed, dan volgt uit de bevriezingsverordeningen en de Sanctieregeling terrorisme 2002 II dat het bevriezen van tegoeden, andere financiële en economische middelen meebrengt dat ook het verhaalsrecht van de schuldeiser tijdelijk is “bevroren”, namelijk zolang de corporatie op de bevriezingslijst prijkt en geen vrijstelling of ontheffing is verleend van de getroffen sancties.(20) In dit verband is van belang dat de wetgever eveneens voor de buitenlandse corporatie heeft opgemerkt dat ook de rechtshandelingen van de van rechtswege verboden corporatie nietig(21) zijn, opdat een stap verder wordt gezet in de richting van de stillegging van de activiteiten van de corporatie in Nederland.(22) Ook een verboden corporatie kan in rechte optreden tegen plaatsing op een terrorismelijst en kan ageren tegen een aanvullende sanctie.(23)
(Wordt vervolgd) Mw. mr. M.Y. Nethe
Universitair docent, verbonden aan de sectie Handelsrecht en Arbeidsrecht, Rijksuniversiteit Groningen
Noten:
1) De term corporatie omvat zowel buitenlandse rechtspersonen als andere als zelfstandige eenheid of organisatie naar buiten optredende lichamen en samenwerkingsverbanden, aldus de definitie vermeld in art. 1 sub a Wet Conflictenrecht Corporaties (hierna afgekort met: WCC).
2) Zie voor deze lijsten: wetsvoorstel 28 764, C (MvA), p. 1 e.v.
3) De andere organisaties zijn Stichting Benevolence International Nederland, Verenigde Zelfverdedigingsgroepen van Columbia en Stichting Al Aqsa Nederland. Zie ook wetsvoorstel 28 764, nr. 8 (het verslag d.d. 13 januari 2006 vermeldt niet de Verenigde Zelfverdedigingsgroepen van Columbia), p. 4.
4) Een verboden rechtspersoon kan bij de minister van Financiën een verzoek indienen een specifieke ontheffing te verlenen teneinde bijvoorbeeld belastingen en premies te voldoen. Wetsvoorstel 28 764, C, p. 3 en 4. Zie ook art. 3 Sanctieregeling terrorisme 2002 II en art. 9 Sanctiewet 1977 (te raadplegen via www.overheid.nl).
5) Wetsvoorstel 28 764, nr. 6 (nota van wijziging), p. 8.
6) Wetsvoorstel 28 764, nr. 6, p. 6. Zie ook Hof Amsterdam 8 februari 2006, LJN: AV2144 (belastingkamer). Het betrof hier een donatie aan de sinds 29 mei 2006 op een bevriezingslijst voorkomende Stichting Al Aqsa Nederland. Zie wetsvoorstel 28 764, nr. 8, p.4.
7) Wetsvoorstel 28 764, nr. 6, p. 3 en 8. Zie ook wetsvoorstel 27 925, nr. 94 (brief van de minister van Justitie), p. 8: in hun werkzaamheden “gefrustreerd” kunnen worden.
8) Te raadplegen via http://europa.eu.int/comm/external_relations/cfsp/sanctions/list/consol-list.htm.
De EU neemt de VN-bevriezingslijst automatisch over. Zie voor de-listingprocedure via de eigen Staat bij de VN: wetsvoorstel 28 764, nr. 8, p. 4.
9) Terecht merkt De Kluiver in WPNR 6633 (2005), p. 648 op dat feitelijke handelingen niet onder het verbod vallen waardoor nog steeds “een waaier aan handelingen” kunnen worden verricht.
10) De Meijer ziet nog ruimte voor toetsing door de rechter. Deze kan volgens haar nagaan of de rechtspersoon overeenkomt met de op de terrorismelijst vermelde organisatie. De Meijer, WPNR 6633 (2005), p. 653.
11) Wetsvoorstel 28 764, nr. 6, p. 8.
12) Wetsvoorstel 28 764, nr. 6, p. 8 en nr. 8, p. 8 en wetsvoorstel 28 764, C, p. 2 e.v. Zie ook Kuijer in WPNR 6633 (2005), p. 670 over schending van EVRM-bepalingen. Het Europese Hof van Justitie verklaart zich in twee uitspraken van 21 september 2005 (T-306/01 en T-315/01) onbevoegd te oordelen over plaatsing op de VN-bevriezingslijst.
13) Wetsvoorstel 28 764, nr. 6, p. 8.
14) Anders De Kluiver, WPNR 6633 (2005), p. 647.
15) Zie ook wetsvoorstel 28 764, nr. 6, p. 7.
16) HR 8 maart 1994, NJ 1994, 408 en HR 24 september 2002, NJ 2004, 186 m.nt. Knigge.
17) Wetsvoorstel 28 764, nr. 7 (advies van de Raad van State en nader rapport), p. 3 onder c.
18) Wetsvoorstel 28 764, nr. 7, p. 4.
19) Vlas in WPNR 6633 (2005), p. 666. Ik acht het niet uitgesloten dat hij de oude redactie van art. 5a WCC, zie wetsvoorstel 28 764, nr. 6, p. 5, heeft verward met art. 5b WCC.
20) Wetsvoorstel 28 764, nr. 6, p. 8 en 9. Zie ook voetnoot 4.
21) Wetsvoorstel 28 764, nr. 6, p. 8 en nr. 7, p. 5.
22) Wetsvoorstel 28 764, nr. 6, p. 4.
23) Wetsvoorstel 28 764, nr. 7, p. 4 onder e (advies Raad van State) en p. 5 onder e (nader rapport).