EULIS: op weg naar harmonisatie van grondboekhoudingen in Europa
De European Union Land Information Service is een eerste stap op weg naar uniformering van Europese grondboekhoudingen. Een aantal juridische knelpunten en de mogelijke toekomstige rol van het notariaat worden besproken.
Inleiding
Binnen de landen van Europa wordt in toenemende mate de invloed van de Europese Unie (EU) voelbaar. Vele Europese richtlijnen (bijvoorbeeld betreffende de privacy van personen, de bescherming van de inspanning voor de realisatie van databanken) zijn inmiddels in nationale wetgeving doorgevoerd. Hoewel er op dit moment nog nauwelijks over wordt gesproken, is een richtlijn betreffende de harmonisatie en uiteindelijk integratie van de nationale grondboekhoudingen (wellicht) een kwestie van tijd. Dit mede door de mogelijkheden die de techniek biedt.
De richtlijnen richten zich op de eenwording, waaronder het vrije verkeer van personen en goederen, van de EU. Ingezetenen van de EU kunnen inmiddels overal in de EU werken zonder werkvergunning, en zich overal in de EU vestigen zonder verblijfsvergunning en dat wordt ook steeds gewoner. Hierdoor is in toenemende mate ook behoefte aan toegankelijkheid en een zekere uniformiteit van Europese grondboekhoudingen(1). Daarom is het logisch dat ook bij de grondboekhoudingen de eenwording binnen Europa hoger op de agenda is komen te staan. Een van de resultaten daarvan is het project European Union Land Information Service (EULIS). Deze service beoogt de toegang tot de eigendomsgegevens met betrekking tot vastgoed te verbeteren en zo bij te dragen aan het openen van de nationale (hypothecaire) financieringsmarkten voor de rest van de EU.
Doelstelling van EULIS
EULIS is een project dat binnen het programma eContent van het Directoraat Generaal Information Society van de Europese Unie valt, en dat door deze wordt gesubsidieerd. De grondboekhoudingen van Engeland/Wales, Finland, Nederland, Noorwegen, Litouwen, Oostenrijk, Schotland en Zweden nemen deel aan het project. Het uiteindelijke doel is over de gehele EU het bevorderen van de toegankelijkheid van de grondboekhoudingen. Ondanks de toenemende flexibiliteit van ingezetenen van de EU voor wat betreft wonen en werken is het verkrijgen van een (hypothecaire geldlening voor een)onroerende zaak in het buitenland niet eenvoudig. Veelal is een koper – en met hem zijn financier – onbekend met het relevante recht in het buitenland en met de betekenis van de eventueel wel beschikbare gegevens over een onroerende zaak. Hoe komt de kandidaat koper te weten of degene die zich uitgeeft voor eigenaar ook daadwerkelijk eigenaar is, welke lasten en beperkingen rusten op het perceel? Vragen waarop in Nederland ieder Kadasterkantoor – of een adviseur met een directe verbinding met de kadastrale registratie – snel een antwoord kan geven.
Ondanks de verregaande automatisering van de grondboekhoudingsystemen zal bijna overal in Europa dezelfde adviseur op vergelijkbare vragen voor onroerende zaken in het buitenland het antwoord schuldig moeten blijven. Veelal moet eerst een locale deskundige worden ingehuurd om de rechtstoestand van de onroerende zaak uit te zoeken. Dat kost tijd en geld. Aan deze onwenselijke situatie moet EULIS voor de meeste gevallen een einde maken. Het project wil – met als uitgangspunt de beschikbare gegevens in de geautomatiseerde grondboekhoudingsystemen – de rechtstoestand van onroerende zaken in ieder deelnemend land, op uniforme wijze toegankelijk en transparant maken. Het project streeft vooralsnog niet naar een integratie van verschillende systemen. Daarvoor is het nog (veel) te vroeg.
Werking van de service
EULIS zal de databanken met de essentiële gegevens uit de grondboekhoudingen – voor Nederland de automatische kadastrale registratie (AKR) – van de deelnemende landen koppelen. Dit houdt in dat bij de Nederlandse Dienst voor het kadaster en de openbare registers (Kadaster) een verzoek kan worden ingediend voor informatie over een onroerende zaak uit bijvoorbeeld de Zweedse grondboekhouding. Het Kadaster leidt dit verzoek via EULIS door naar het Zweedse Lantmäteriet. Via de omgekeerde weg komen de gewenste gegevens digitaal bij de indiener van de vraag terecht.
Er zullen twee soorten gegevens worden aangeleverd: de eigenlijke gevraagde gegevens zoals perceels-, of objectnummer, naam van de gerechtigde, datum van laatste transactie, en zogeheten meta-gegevens, gegevens over de gegevens, bijvoorbeeld een samenvatting over de inhoud van het eigendomsrecht in Zweden.
Het systeem zal vooralsnog alleen toegankelijk zijn voor de professionele gebruiker zoals notarissen, financiële dienstverleners en gemeenten. De service zal naar verwachting begin 2004 operationeel zijn.
Enkele juridische knelpunten
Het EULIS-project richt zich vooral op de uiteindelijke inhoud van de gepresenteerde gegevens, de juridische (on)mogelijkheden en de beveiliging van (uitwisseling van) de gegevens. Wij concentreren hier ons op een aantal juridische knelpunten waar het project mee wordt geconfronteerd.
Toepassing Wet bescherming persoonsgegevens
Een van de knelpunten ligt in de implementatie van de Europese privacy richtlijn (95/46/EC). Uit een door ons uitgevoerde enquête blijkt dat deze richtlijn in de individuele landen, vooral als het gaat om de uitleg van het begrip “persoonsgegeven”, niet overal even streng wordt geïnterpreteerd (2). De Richtlijn beschouwt als persoonsgegeven gegevens die direct of indirect herleidbaar zijn tot een bepaalde natuurlijke persoon. De naam van een eigenaar die geregistreerd staat valt zeker onder dit begrip maar ten aanzien van gegevens als adres, hypotheek-, of transactiesom is sprake van verschil in opvatting in de interpretatie van de richtlijn. Verder kan in het ene land een ieder een overzicht verkrijgen van al het geregistreerde eigendom van één natuurlijke persoon, terwijl in een ander land hiervoor van de verzoeker een bepaald belang vereist wordt. Op de uitleg en interpretatie van de richtlijn zullen de Europese grondboekhoudingen derhalve tot een meer uniforme aanpak moeten komen.
Juridische status gepresenteerde gegevens
Een ander probleem is meer fundamenteler. Het EULIS project gaat namelijk uit van de digitale gegevens die omtrent de rechtstoestand beschikbaar zijn bij de betreffende grondboekhoudingen. De juridische waarde van deze gegevens kan echter voor de deelnemende landen geheel verschillend zijn. Dit verschil hangt samen met het stelsel van grondboekhouding dat in het betreffende land vigeert en het aangrijpingspunt van de automatisering. Er bestaan – ook binnen Europa – grote verschillen in grondboekhoudingsystemen, die sterk historisch en cultureel zijn bepaald. In Nederland kennen we een zgn. negatief stelsel van registration of deeds, waarin centraal staan de Openbare Registers ex art 3:16 BW en art. 3 lid 1 sub a Kadasterwet, een archief hoofdzakelijk bestaande uit daarin ingeschreven akten van levering. In Oostenrijk daarentegen vigeert een door de overheid gevoerd boekingsysteem in het Grundbuch, dat als een registration of titles en als een positief stelsel kan worden getypeerd. Het Hauptbuch van het Grundbuch in Oostenrijk is geheel geautomatiseerd en online raadpleegbaar(de Grundstuckdatenbank, GSD). De Openbare registers worden in Nederland (nog) niet digitaal gehouden (3). Dat is wel het geval met de kadastrale registratie (art. 3 lid 1 sub b Kw), waarin de rechtstoestand van onroerende zaken volgens bij het Kadaster “bekende gegevens“ worden weergegeven. De in de praktijk van groot belang zijnde automatische kadastrale registratie heeft privaatrechtelijk echter geen status (4). De bescherming van verkrijgers en andere derden te goeder trouw richt zich in ons recht uitsluitend op de inhoud van de Openbare Registers en is niet volledig. Wat opzet en inhoud betreft verschilt de kadastrale registratie maar heel weinig van het Oostenrijkse Hauptbuch. Opname in dit hoofdboek is in Oostenrijk echter doorslaggevend. Het heeft offentliches glauben, nagenoeg volledige garantie. De ook onderdeel van de grondboekhouding uitmakende verzameling van akten speelt een ondergeschikte rol (5). Voor Oostenrijk zal naar het zich laat aanzien de Grundstuckdatenbank onderdeel uitmaken van EULIS, voor Nederland is dit de AKR. Een en ander leidt er derhalve toe dat er een groot verschil zal kunnen bestaan tussen de juridische betekenis van de via EULIS gepresenteerde gegevens. En per land ligt dit weer anders. Dit verschil is bij de meeste burgers en ook veel professionals onbekend; men zal volledig op de gepresenteerde digitale gegevens willen vertrouwen. Daarom is het noodzakelijk dat in de gepresenteerde meta-gegevens ook op dit knelpunt wordt ingegaan. Uit oogpunt van internationale toegankelijkheid zou het wenselijk zijn dat de huidige grondboekhoudingen worden geharmoniseerd of zelfs opgaan in één Europees stelsel met positieve werking.
Toekomstige rol van de notaris bij vastgoedtransacties
Een belangrijke rol in het huidige systeem van grondboekhoudingen is in Nederland weggelegd voor de notaris. De nadelen van het negatieve stelsel zijn in de praktijk minimaal door de goede samenwerking van het Notariaat en het Kadaster (6). In andere landen is die rol meer beperkt of kan zelfs zonder notaris worden gewerkt (Angelsaksische en Scandinavische landen). Harmonisatie van grondboekhoudingstelsels kan zich daarom niet beperken tot de enge registratie van gegevens. De wettelijk beschermde rol van de notaris in Nederland kan in de toekomst veranderen. Het gaat daarbij om de vraag wie en waar in een nieuw Europa een akte mag verlijden en inschrijven. Zou het mogelijk moeten worden dat een Nederlandse notaris een akte met betrekking tot een Zweeds registergoed kan verlijden, en inschrijven in de Oostenrijkse grondboekhouding? Ook met deze kwestie zal binnen EU-verband rekening moeten worden gehouden.
Tenslotte
Na de eenwording van de monetaire unie en de vele Europese richtlijnen gericht op harmonisering van wet- en regelgeving binnen de EU, komt nu uiteindelijk ook de harmonisatie van de grondboekhoudingen in Europa op de agenda te staan. Of dit wenselijk is en haalbaar, is een vraag die in de komende jaren nader moet worden onderzocht. Met het EULIS-project is in ieder geval een stap gezet in de richting van transparantie van de systemen voor de professionele gebruiker. Om echter te kunnen spreken van een echte Europese service, zou de huidige opzet van de EULIS-service uitgebreid moeten worden tot een groter aantal Europese landen. Inmiddels hebben verschillende andere landen, waaronder Duitsland, belangstelling getoond voor het project. Ook zal de service binnen EULIS zich uiteindelijk natuurlijk moeten richten op de burger.
EULIS roept ook een aantal juridische vragen op over de mogelijke eenwording van de Europese grondboekhoudingsystemen. Deze kunnen niet los worden gezien van de verdere eenwording van de Europese Unie en de ontwikkelingen in (internet-) technologie. Wil EULIS echt een succes worden dan zal het draagvlak daarvoor moeten worden verbreed en nog veel werk moeten worden verzet (7).
Prof. mr J. de Jong
hoogleraar onroerend goedrecht aan de TU Delft
Ir. B. van Loenen Msc.
promovendus geo-informatievoorziening
Literatuur: 1) Zie ook: J.M.H. van Erp, Privaatrecht Actueel: Wordt het nieuwe BW ten dele vervangen door een Europees BW? WPNR 6457 (2001), p. 773-775 2) Loenen, B. van, Analysis report on the publication of land administration data in an EULIS setting, Project acronym: EDC-11004 EULIS/27575 11-11-2002, 26 p. 3) Zie daarover A.A. van Velten, Het voorstel tot wijziging van de Kadasterwet, WPNR 6501 (2002), p. 595 – 599, en eerder: Jong J. de, B. van Loenen, De openbare registers digitaal? WPNR 6322 (1998), p. 489-491 4) Zie over Status kadastrale registratie: Asser-Mijnssen-De Haan, 2001. 5) Zie over het Oostenrijkse stelsel uitvoerig: J.A. Zevenbergen in: J. de Jong, H.D. Ploeger, A.A. van Velten, en J.A. Zevenbergen, Naar een meer positief stelsel van grondboekhouding, pre-advies Vereniging Burgerlijk Recht, Kluwer, 2003. 6) Zevenbergen, J.A., Nederlandse stelsel van grondboekhouding, een ‘geprivatiseerde’ vorm van een positief stelsel, WPNR 6240 (1996), p. 727 – 732 7) Meer informatie over het EULIS project is beschikbaar via http://www.eulis.org