Aan een aantal organisaties, met name monumenten- en milieuverenigingen is in recente uitspraken de toegang tot de bestuursrechter ontzegd. Dit hangt samen met een gewijzigde visie op de omvang van de doelstelling in samenhang met de feitelijke en juridische werkzaamheden van deze organisaties. Ook voor andere bestuursrechtelijk actieve organisaties als wijk- en actiecomités zijn deze uitspraken van belang.
1. Inleiding(1)
Om te kunnen procederen in het bestuursrecht dient men “belanghebbende” in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) te zijn. Tot 2005 gold hierop een belangrijke uitzondering: met betrekking tot het omgevingsrecht: hier bestond een “actio popularis”, waardoor ook niet-belanghebbenden konden procederen. Nu deze actio is afgeschaft, bleek het van belang het belanghebbende-criterium nader af te bakenen. In 2008 is hierover een reeks uitspraken gedaan. In het navolgende zal allereerst het belanghebbende-criterium zoals dat in de Awb staat worden toegelicht. Hierna worden achtereenvolgens de nieuwe ontwikkelingen met betrekking tot de inhoud van de statutaire doelstelling, de feitelijke werkzaamheden en belangenbundeling door de rechtspersoon besproken. In de conclusie worden consequenties van deze ontwikkelingen aangegeven voor de advisering.
2. Het belanghebbende-criterium in de Awb
Alleen “belanghebbenden” hebben toegang tot de bestuursrechter blijkens art. 8:1 Awb. Belanghebbend kunnen volgens art. 1:2 lid 1 Awb zijn “degenen” wier belang door een bestuursbesluit rechtstreeks in hun belang getroffen zijn. Hieronder vallen allereerst natuurlijke personen en rechtspersonen die opkomen voor een eigen belang zoals bijvoorbeeld het huren van een kantoor voor haar werkzaamheden. Volgens de Memorie van Toelichting vallen onder lid 1 ook lichamen zonder rechtspersoonlijkheid , de zogenaamde “entiteiten”, voorzover ze duidelijk herkenbaar zijn in het rechtsverkeer door enige vorm van bestuur, statuten, reglement of activiteiten. Gedacht kan onder meer worden aan ondernemingsraden en vennootschappen zonder rechtspersoonlijkheid. Een uitspraak waarin een buurtschap niet als belanghebbende werd aangemerkt loopt volgens Van Buren “uit de pas”(2) . Het derde lid van art. 1:2 Awb verruimt de procesbevoegdheid van rechtspersonen: als hun belangen worden (a) mede beschouwd de (b) algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun (c) doelstellingen en blijkens hun (d) feitelijke werkzaamheden (e) in het bijzonder behartigen.
Over de elementen van deze omschrijving valt het volgende op te merken: “mede”: naast de “eigen” belangen, besproken in lid 1. “algemene” en “collectieve” belangen: het onderscheid is redelijk dun. Voor beiden wordt in principe een “bovenindividueel belang” vereist. “Doelstellingen” werden tot voor kort zeer ruim geformuleerd, zodat de rechtspersoon vrijwel onbeperkte mogelijkheden had om in rechte op te treden. “Feitelijke werkzaamheden”: hoewel wettelijk als cumulatieve eis geformuleerd, werd hierop tot voor kort door de rechter weinig acht geslagen. Alleen bij een onduidelijke doelstelling werd dit criterium wel eens als instrument voor nadere afbakening gebruikt(3). “In het bijzonder”: er dient voldoende verband te bestaan tussen het vertegenwoordigde belang en het bestreden bestuurshandelen.
3. De statutaire doelstelling: beperking
Lange tijd boog de bestuursrechter soepel mee met de weidse omschrijvingen van de heelal-omvattende materie die sommige organisaties beoogden te behartigen(4), al waren er beperkingen als dit doel te sterk contrasteerde met het bestreden micro-gebeuren waarop het besluit betrekking had(5). Hiermee werd voorbijgegaan aan de wettelijke eis dat duidelijk moet zijn welke belangen de organisatie “in het bijzonder” beoogt te beschermen.
Op 28 mei 2008 kwam hier verandering in: De Stichting Monumentenbehoud Nederland, die zich blijkens haar statuten ten doel stelde “de bescherming van de schoonheid en het historisch-ruimtelijk karakter van Nederland in het algemeen en van cultuurmonumenten in het bijzonder” werd niet ontvankelijk geacht omdat dit doel “zowel in functioneel als in territoriaal opzicht zo veelomvattend (is) dat het onvoldoende onderscheidend werkt om op grond daarvan te kunnen aannemen dat het belang van de Stichting rechtstreeks betrokken is bij de in het geding zijnde sloopvergunning”(ABRvS, 200706005/1, 28-05-2008).
Op 1 oktober (ABRvS 20070921/1) kreeg ook de Stichting Openbare Ruimte (SOM) kritiek op haar doelstelling. Haar statutaire doel – betrekking hebbend op (samengevat) alle aspecten van de fysieke leefomgeving van mensen, dieren en planten, zowel in Nederland als daarbuiten – was “zo veelomvattend dat het onvoldoende onderscheidend was om op grond daarvan” te kunnen concluderen tot belanghebbendheid.
Wel ontvankelijk was de “coöperatie Mobilisation for the Environment U.A.” (MOB) op 28 oktober. Deze coöperatie stelde zich ten doel het “in overeenstemming met artikel 130r(1) (thans art. 174) van het EG-milieubeleid, bevorderen van : behoud, bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu; bescherming van de gezondheid van de mens; behoedzaam en rationeel gebruik van natuurlijke hulpbronnen; het nemen van maatregelen om het hoofd te bieden aan lokale, regionale of mondiale milieuproblemen” Na het enkele citeren van deze veelomvattende doelstelling ging de Afdeling over tot de omschrijving van de feitelijke werkzaamheden van de organisatie. Uit de samenhang van doel en activiteiten werd geconcludeerd tot ontvankelijkheid (ABRvS 200707551).
Opvallend is dat in de laatste twee uitspraken de ruime formulering van de doelstelling niet de doorslag gaf. Michiels verklaart dit uit het feit dat het in beide uitspraken gaat om milieurechtelijke kwesties, waarin weliswaar na 2005 de actio popularis is vervallen, maar nog steeds rekening moet worden gehouden met het Verdrag van Aarhus(6). Dit verdrag garandeert het bij milieurecht betrokken publiek toegang tot de rechter waarbij het op een ruimere kring belanghebbenden dan de Awb ziet.(7)
4. De feitelijke werkzaamheden
Het is niet altijd duidelijk of feitelijke werkzaamheden door de bestuursrechter gezien worden als een facultatieve of cumulatieve eis naast een voldoende specifieke doelomschrijving. In 2008 bleek dat deze werkzaamheden het belang, primair aangegeven in de doelomschrijving, nader definiëren.
In de uitspraak van 28 mei 2008 (ABRvS 200706005/1) werden na bevinding dat het statutaire doel van de Stichting te ruim was omschreven, de feitelijke werkzaamheden van de appellerende Stichting uitvoerig zowel kwalitatief als kwantitatief tegen het licht gehouden. In acht jaar tijd waren zes brieven verstuurd, twee artikelen geschreven en een nieuwsbrief ontvangen. Deze activiteiten waren te incidenteel van aard. Verder had de voorzitter geadviseerd met betrekking tot vier bouw-, behoud- of sloopactiviteiten, wat gezien werd als “opkomen in rechte”, hetgeen “als regel” niet gezien kan worden als feitelijke werkzaamheden.
Ook in ABRvS 20070921/1 kwamen na constatering van een te ruim doel de feitelijke werkzaamheden aan de orde. Deze werkzaamheden bestonden zo goed als uitsluitend uit activiteiten met betrekking tot het voeren van bestuursrechtelijke procedures. Voorheen was het gebruikelijk om ook bestuursrechtelijk procederen te beschouwen als feitelijke werkzaamheden. Interessant was daarom de motivering van de nieuwe richting die de bestuursrechter hier insloeg, samengevat: bij een ander oordeel zou het voor ontvankelijkheid van een rechtspersoon slechts van belang zijn dat zij regelmatig bestuursrechtelijk procedeert. Dit zou algemene toegankelijkheid tot bestuursrechtelijke procedures impliceren, welke “actio popularis” door de wetgever in 2005 juist expliciet verworpen is.
Wel voldoende waren de feitelijke werkzaamheden in de bovenvermelde uitspraak van 28 oktober. Het betrof activiteiten op milieugebied zoals: lezingen, aankaarten van knelpunten bij diverse overheden, het deelnemen aan allerlei milieuoverleg en het adviseren van milieuorganisaties. Geconstateerd werd dat deze werkzaamheden los stonden van het voeren van juridische procedures en de voorbereiding daarvan. Hierop volgde de conclusie dat uit de samenhang van (ruime) doelstelling en feitelijke werkzaamheden van de Stichting haar in het bijzonder behartigde belang voldoende af te leiden was.
5. Vertegenwoordiging: belangenbundeling
De rechtspersoon kan, mits hierdoor tevens een collectief belang gediend wordt, individuele belanghebbenden bestuursrechtelijk vertegenwoordigen. Hiertoe is de in art. 2:1 Awb bedoelde machtiging van elk van die personen vereist. De Afdeling gaat er sinds 2006 van uit dat door de vertegenwoordiging tevens een collectief belang gediend wordt, tenzij het tegendeel (onder andere uit de statuten) blijkt.(8) Het collectieve belang bestaat in het algemeen uit een bundeling van individuele belangen bij goedkope en deskundige procesvertegenwoordiging. In de bovenvermelde uitspraken van 1 en 15 oktober werd hieraan toegevoegd dat het aantal vertegenwoordigde belanghebbenden niet te gering moet zijn in verhouding tot het totale aantal. De Afdeling overwoog in beide gevallen dat de Stichting “in dit geval geen bundeling van rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken individuele belangen tot stand brengt waarmee effectieve rechtsbescherming gediend kan zijn, in vergelijking met het afzonderlijke optreden van een groot aantal individuele natuurlijke personen die door het bestreden besluit rechtstreeks in hun belangen worden getroffen”. Curieus is de opmerking van de Afdeling in haar eerder vermelde uitspraak van 28 oktober: na ontvankelijkverklaring van de MOB werd ten overvloede overwogen dat de omstandigheid dat deze “ook” werkte in opdracht niet leidde tot een andere oordeel.
6. Conclusie
Uit het voorgaande kunnen de volgende conclusies worden getrokken: 1. Bestuursrechtelijk actieve rechtspersonen dienen hun doelomschrijving, feitelijke werkzaamheden en intentie tot vertegenwoordiging van individuele belangen (opnieuw) tegen het licht te houden.
2. De doelstelling dient functioneel en territoriaal zo beperkt mogelijk te worden geformuleerd. Bij grote bezwaren daartegen is er misschien een tussenweg: hoe weidser de functie gezien wordt, hoe zinniger het is het gebied dat men beoogt te bedienen, te beperken en vice versa.
3. Hoe weidser doelomschrijving, hoe groter het belang van kwantitatief en kwalitatief voldoende feitelijke werkzaamheden. Bij wijze van voorbeeld kan gelden een organisatie als de Bond Heemschut, een organisatie met ruime doelomschrijving die door het hele land regelmatig bestuursrechtelijke procedures (mede-)voert, maar ook veel doet aan voorlichting en advies over monumentenzorg(9). Haar feitelijke werkzaamheden wegen mee in het bepaling van haar ontvankelijkheid.
4. Met betrekking tot voorgenomen bestuursrechtelijke individuele belangenbehartiging dient een statutaire bepaling te worden opgenomen die dit – mede – tot de doelstelling van de organisatie rekent. Casu quo is expliciete machtiging van de betreffende leden nog nodig. Ook moet het aantal vertegenwoordigde individuele belangen niet te gering zijn in verhouding tot het totale aantal betrokkenen.
Mw. mr. A.A. van de Loo*
*Notarieel jurist, specialiserend in bestuursrecht en ruimtelijke ordening.
Voetnoten:
(1) Met dank aan Prof. mr B.W.N. de Waard en mw. mr C. Bolt voor hun kritiek en aanvullingen op een eerdere versie van dit artikel.
(2) Van Buren e.a., Tekst en commentaar Abw, vijfde druk 2007, p.18-19.
(3) Mon. Awb A9 (Schlössels) Kluwer 2004, p. 132-133.
(4) Vergelijk bijvoorbeeld ABRvS 200603354/1 (2006): doelstelling van de Stichting VMDLT , “een bijdrage te leveren aan het verminderen van de milieuproblematiek in de meest uitgebreide zin – met inbegrip van de problemen inzake de natuur, het landschap en het welzijn van levende wezens – zowel in Nederland als daarbuiten.”, “(omschrijft) voldoende welbepaald de algemene en collectieve belangen (..) die door appellante in het bijzonder worden behartigd”.
(5) F.C.M.A. Michiels, noot bij AB 2008, 348, sub 2. Schr. noemt als voorbeeld een beroep door een dergelijke vereniging tegen een milieuvergunning die ziet op het toebrengen van hinder aan een enkele omwonende.
(6) Tractatenblad 2001,73
(7) F.C.M.A. Michiels, noot bij AB 2008, 348, sub 3.
(8) ABRvS 23-08-2006, AB 2006, 365.
(9) Zie recent Afd R 28-02-2007, 200506917/1 : de doelomschrijving van de Bond, luidende: “De vereniging stelt zich ten doel de bescherming van de schoonheid en het historisch-ruimtelijk karakter van Nederland in het algemeen en van cultuurmonumenten in het bijzonder”, was “van algemene en veelomvattende aard”. Nu deze doelstelling niet voldoende uitsluitsel gaf over het bestuursrechtelijke belang van de Bond, die opkwam voor een (door menselijke bewerking ontstaan) hoogveengebied, werden haar feitelijke werkzaamheden besproken. Hieruit volgde niet dat hij zich (mede) richtte op niet-gebouwde cultuurmonumenten. De Bond was derhalve niet ontvankelijk. Kennelijk hadden de feitelijke werkzaamheden van de Bond ook tot een tegengestelde conclusie kunnen leiden.